《一般服務採購條例》(GSAR) 和《聯邦採購條例》(FAR) 規定了聯邦供應計劃 (FSS) 計劃下「公平合理」合約級定價的評估和談判的政策和程序。 GSAR 根據要約人提交的商業銷售實務 (CSP) 以及選擇加入交易資料報告 (TDR)（不需要 CSP）的要約人來處理 FSS 定價談判。 GSAR 指南具體參考並納入了 FAR 關於分析和確定 FSS 合約「公平合理」定價時應考慮的因素的指南。 GSAR 和 FAR 均遵循透明的規則制定流程，公眾有機會審查擬議規則並提交意見。
2021 年的某個時候，聯邦採購服務 (FAS) 發布了「FAS 政策和程序 (PAP) 2021-05，FSS 計畫定價評估」。 PAP 發布的具體日期尚不清楚，因為 PAP 不受透明規則制定流程的約束。 PAP 本質上是對 GSAR 和 FAR 的“補充”，為 FSS 合約官員提供有關合約級定價分析和談判的額外指導。 PAP 包括一系列新指令，包括制定定價資料請求的新政策以及為 FSS 合約官員談判合約級定價增加新職責。在某些情況下，這些指令與 FAR 和/或 GSAR 指南不一致。在其他情況下，它們遠遠超出了 FAR/GSAR 的範圍，並提出了未經公共規則制定流程審查的新要求。
例如，人民行動黨的主要指令要求 FSS 合約官員在談判合約級定價時「利用聯邦政府的集體購買力」。然而，人民行動黨並沒有定義或指導合約官員利用集體購買力的含義。此外，「利用聯邦政府的集體購買力」這個術語並沒有出現在GSAR或FAR中。利用集體購買力來獲得更低的價格從根本上取決於擬議合約的條款和條件（例如數量承諾、強制使用和有限的合約池）。下表列出了 (1) 利用集體購買所需的關鍵合約特徵； (2) FSS 計劃的主要特點：
| 「利用集體購買力」的主要特徵： | FSS 計劃的主要特點： |
| 強制性供應來源。合約包括承諾買方將從承包商購買合約範圍內的所有物品的條款。 | 聯邦供應計劃不是強制性的供應來源。參見 FAR 8.001。各機構可以使用 FSS 以外的任意數量的現有合約工具，也可以創建自己的合約。 |
| 合約數量有限（例如單一合約供應源），形成了一個封閉的市場，限制了購買組織的選擇。 | 有 13,000 個有效合約，總共包含數百萬種商業產品和服務。 FSS 計劃有連續的開放季節來接收新報價和進行合約談判。有數百甚至數千個承包商提供反映商業市場的相同或相似的產品和服務，從而為客戶機構提供競爭和選擇。 |
| 基於集體需求的大量承諾（例如 100,000 個小部件，最低保證金額為 250,000 美元）。 | 在合約的潛在 20 年生命週期內，最低保證金額為 2,500 美元，並有機會根據 FAR 和機構補充法規競爭任務和交付訂單。 |
| 透過強制性合約優先考慮或推動採購的業務運營規則。 | FAR 8.4 13,000 家承包商之間的任務和交付訂單以及一攬子採購協議 (BPA) 的競爭性訂購程序。 |
| 限制和/或禁止從非強制性來源購買的業務 IT 系統。 IT 系統連接到唯一的來源供應商。 | GSA 電子系統（電子購買、GSA Advantage、目錄平台）促進符合 FAR 8.4 的訂單等級競爭。 |
| 價格保護－最惠國條款。 | 降價條款 (PRC) 存在於根據 CSP 協商價格的合約中。 PRC 與 FAR 8.4 競爭性訂購程序相衝突，同時也限制了商業市場的競爭。 |
FSS 計劃並不是為了在合約層面「利用聯邦政府的集體購買力」而設計的。相反，FSS 計畫旨在為客戶機構提供透明、高效的商業市場准入，從而增強訂單層面的競爭、選擇和創新。最重要的是，訂購程序和電子系統使客戶機構能夠在訂單層級利用和競爭他們的特定要求。值得注意的是，國會規定的訂單級競爭要求與機構特定要求的訂單級競爭是驅動價格和價值的理解一致。總而言之，FSS 計畫的主要特點反映了 GSA 在開發策略性商業市場方面投入的時間、人才和財富，以促進訂單層面的價格、價值和品質競爭。 FSS 計劃的成功是這些投資的直接結果。
如圖所示，人民行動黨關於「槓桿」的指令與 FSS 計畫的結構根本上不一致，並且與 FAR 不一致。結果，FSS 簽約官員和要約人/承包商處於難以為繼的境地。簽約官員如何利用不存在的東西？當合約層面沒有槓桿要求時，報價方如何根據 FAS 要求提供定價？ GSA 及其簽約官員無權制定與利用集體購買力的關鍵特徵相一致的 FSS 政策和合約條款。
為了透明度和監管/政策一致性，FAS 應廢除 PAP，與所有利益相關者會面討論談判過程的關鍵特徵，並在必要時制定定價指南草案，並為公眾提供機會審查和評論。該流程的起點是 FAS 審查並回應聯盟成員已經提供的回饋。
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